压专项 扩一般 迈向现代财政 广东率先破题

　　年初在做2014年预算时，河源市财政局分管预算的副局长何仕军得知消息，今年省财政对河源的财力性补助从2013年的73.3亿元增加到了92.6亿元。“增加了近20个亿，安排今年的各项支出肯定宽松多了！”

　　省财政对河源转移支付的大幅增加，得益于2012年、2013年广东连续两年对专项转移支付资金清理整合。两年下来，专项资金的数量减少274项、下降43%，金额减少151亿元、下降25%，减少的专项资金全部用于加大对市县的一般性转移支付。

　　广东的这项改革先于中央部署开展“压专项、扩一般”工作，因而使广东更早地尝到甜头。目前，“压专项、扩一般”已成为广东推动建立现代财政制度的一个突破口，也为全国提供了经验。

　　南方日报记者 卢轶

　　通讯员 岳才轩

　　总策划：张东明 王更辉 王垂林

　　总统筹：郭亦乐 郎国华 卢 轶

　　甜蜜的负担

　　8.8亿元专款

　　需地方配套6亿元

　　河源是广东转移支付的最大受益市之一，何仕军以往做年度预算时，总感觉有种“甜蜜的负担”。

　　数据显示，2010年至2012年，河源获得的省级转移支付补助分别为67.5亿元、86.6亿元和109.3亿元，分别是当年地方公共财政收入的2.69倍、2.76倍和2.9倍，成为维持河源运转和发展的重要力量。

　　但在转移支付中，专项转移支付占了较大的比重，其中许多项目还要求地方配套资金，这让何仕军颇为头疼。他以2012年为例介绍，当年省财政对河源安排的109.3亿元转移支付中，专项资金达56.2亿元，占总量的51.4%。在这些专项资金中，要求河源配套资金的项目就达到147项，涉资金27.3亿元，占到当年地方公共财政预算收入的72.6%。“之前我市东源县和紫金县分别竞得了4亿元和4.8亿元竞争性水利建设资金，但需要两个县县级财政配套约6亿元，相当于两个县2012年地方公共财政预算收入的71.4%。”何仕军说道。

　　何仕军的烦恼在粤东西北各地其实颇为普遍。兴宁市财政局副局长刘小炎也介绍，2013年兴宁来自于市本级的财政收入约4.7个亿，来自于中央和省级的转移支付共约24亿元。这些钱对财政吃紧的兴宁来说无疑是“及时雨”，但每年10亿元左右的专项转移支付由于都是专款专用，当地几乎没有“话事权”，另一方面又往往需要地方配套资金，“今年的配套资金大约需要6个亿，压力不小”。

　　何仕军说，欠发达地区往往很难进行足额配套，一定程度上会影响项目的实施，也使得争取项目的难度更大。而有时为了落实配套资金，欠发达地区往往不得不借款或举债，导致了政府债务的增加。

　　在省财政厅厅长曾志权看来，专项资金占比过大所带来的问题远不止这些。

　　专项资金的膨胀，其实正是各有关部门肢解预算、固化财力的表现，甚至出现了部门之间争编制、争资金，部门无形中干预市场的现象。由此，又带来了省市县政府层级之间事权划分不合理，事权上移、责任下移，上级政府条条块块下指标、布置任务，导致“上面点菜、下面埋单”。此外，很多财政资源直接投向了微观经济主体——企业以及竞争性领域，导致“企业找市场变成了找市长”。

　　何仕军在地方财政系统工作多年，他认为专项资金不但零零碎碎，数量众多，而且在使用上还暴露出部分领导、部门权力过大的问题。“一笔钱如果是批给一个创业阶段的企业也许还有点扶持作用。有的直接批给一些大型企业，我看就作用不大”。

　　活起来的资金

　　一个市有了

　　近20亿元“活钱”

　　曾志权说，专项资金的问题，几乎到了不“拆庙搬神断香火”就不行的地步。于是在2012年，广东先于全国，开始对专项资金动刀。改革的核心是处理好政府与市场、上下级政府之间、同级部门之间这三组关系，建立事权和支出责任相适应的制度。当年，广东就对414项、307.64亿元专项资金进行了清理整合。

　　这轮清理整合效果立竿见影，也让全省财政系统颇为振奋。以河源为例，何仕军介绍，一般性转移支付的占比从2012年的45%一下子提高到了2013年的53%，增加了8个多亿。一些原本零零碎碎、效率不高的专项资金也消失了，“比如大农业范畴的专项资金，2013年就比2012年减少了5300多万元”。

　　很快，党的十八届三中全会结束后，全国范围内开始部署开展“压专项、扩一般”工作，广东更添改革动力。

　　分管财政工作的副省长徐少华明确要求，广东应该按照中央和省有关部署，进一步压减专项转移支付、扩大一般性转移支付，将部分现行属于地方事权、适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方。清理合并专项转移支付，根据专项转移支付的设立依据、使用效益、资金性质，对现行专项转移支付进行全面梳理和分类，严格控制新增专项转移支付项目，到期专项不再安排，撤销不合理专项，整合归并同类专项。

　　短短几个月内，广东相继出台《关于压减省级财政专项转移支付扩大一般性转移支付的意见》、《关于完善省级财政一般性转移支付政策的意见》和《广东省省级财政专项资金管理办法》三份文件。进一步扩大清理范围、加大清理力度，将670项759.58亿元专项资金纳入清理范围。

　　曾志权介绍：“对设立期限已满、原定目标不符合现实需要，或需要完成的特定任务已经完成的146项专项资金予以撤销或收回；对使用性质、管理特点相同或相近的182项专项资金予以整合；对支出结构有待优化的13项专项资金根据省委、省政府工作重点适当调整资金用途；对符合公共财政管理要求、设立审批依据合法合理、具有明确使用方向和绩效目标的291项专项资金予以继续保留”。

　　在编制2014年省级财政预算时，“压专项、扩一般”的精神也得以充分体现。通过清理整合，省级公共财政预算专项资金的数量减少274项、下降43%，金额减少151亿元、下降25%，减少的专项资金全部统筹用于加大对市县的一般性转移支付。由此，一般性转移支付的占比达53%以上，比2013年一般性转移支付占比提高了5个百分点。根据规划，到2017年，广东将力争省级一般性转移支付占省级财政转移支付支出的比重从2012年的35.7%提高到60%或以上。

　　何仕军介绍，今年初在做预算时就从省里获悉，通过压缩专项调整出更多资金用于一般性转移支付，今年对河源的财力性补助从2013年的73.3亿元增加到了92.6亿元，包括四税增量返还、生态补偿等。“这增加的20个亿，不仅有利于我们安排各项支出，而且地方的自主性也大大加强”。

　　刘小炎也高兴地说：“我们可以将钱更有效地用在最为需要的地方。而且未来地方可灵活运用的资金将更多，我们可以更好地根据自身实际，根据发展需要来安排、整理财力”。

　　改革破题

　　建现代财政制度 改革思路已明确

　　“压专项、扩一般”既是广东深化财政体制改革、推动建立现代财政制度的一个缩影，也是一个重要的突破口。

　　根据《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》以及年初召开的省委全面深化改革领导小组第一次会议精神，率先建立现代财政制度是近期我省改革的重点任务之一，具体包括建立省以下事权和支出责任相适应制度、公平配置政府公共资源以及改进预算管理等。

　　尽管以“压专项、扩一般”为代表的多项改革推进顺利，但要真正建立现代财政制度，难度和障碍不可谓不小。值得高兴的是，在省委、省政府的部署和省财政厅的推进下，目前各项改革思路基本已经明确。

　　曾志权介绍，在建立省以下事权和支出责任相适应的制度方面，改革的基本方向是，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，加快转变政府职能，合理界定省以下各级事权范围，科学划分省以下事权和支出责任，并调整省以下分税制财政体制，完善财政转移支付制度，实现省以下事权和支出责任相适应。

　　具体来说，一是坚持问题导向，注重改革措施的实效性。通过明晰事权和支出责任划分，解决事权划分不清晰、事权和支出责任不适应的问题。同时，通过取消、转移、强化部分事权以及事权的上收、下放，并理顺政府部门职责关系，确保制度长期有效运转。二是坚持权责明晰，制定事权和支出责任划分清单。三是坚持系统配套，加强整体制度设计。在理顺省市县政府收入划分、调整完善转移支付制度的同时，推进政府购买社会服务、完善政府行政决策机制等。他透露，今年将在珠三角和粤东、粤西、粤北地区各选一个市进行试点。

　　政府向各类投资主体公平配置公共资源的主要思路，则是先明确界定政府可配置公共资源和各类投资主体的范围和类别，再理清各类公共资源可选择和适用的市场化配置方式，在此基础上，积极推进公共资源交易平台建设、加强多方综合监管、推行竞争性配置等三个层次改革，并强化改革的综合配套，确保改革有序推进、取得实效。

　　而在改进预算管理方面，基本方向是要建立预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明及其三者有机衔接、相互协调为核心的现代预算管理制度。曾志权透露，在2015年前，各级政府将建立覆盖公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社保基金预算的预算体系。同时健全涵盖财政部门监督、审计监督、监察监督、人大监督及社会和舆论监督等五层次监督体系，以强化财政监督和绩效评价。此外，我省还将实施全面规范的预算公开制度，提高财政透明度。