“城市更新10条”打造“黄埔样本”
线坑旧村改造项目航拍。
城市更新项目一旦开工，便如一支开弓的箭，只能齐心协力一直向前。
一直以来，“手续繁、拆迁慢、建设难”等痛点困扰着三旧改造，每个现象背后又牵扯到无数纷繁复杂的利益症结。如何探索城市更新新路径，也成为城市肌理再造的最大悬念。
作为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点，同时坐拥广州市城市更新改造规模总量的“半壁江山”，黄埔区、广州开发区转变旧改思路，大胆尝试破题。
昨日，该区正式对外发布“城市更新10条”政策，一口气提出“快批、快拆、快建”目标，甚至将现行审批流程60项主要审批手续压缩为3项，时间流程从1年半压缩到最快3个月内办成，多项突破性举措将为全省“三旧”改造提供可复制、可推广的制度性成果。
全国首个区级“三旧”改造改革创新试点
3月萝峰旧村、沙步旧村，6月大塱村旧村，7月汤村旧村……今年以来，黄埔区、广州开发区三旧改造捷报频频，迄今已有四个旧村获批改造实施方案。这座热气腾腾的新兴之城，正从并区之后的迅猛扩张，慢慢转变为重塑空间格局。盘活存量土地、改善城区环境、调整产业结构，成为黄埔区更为迫切的命题。
紧锣密鼓的节奏背后，也有着“时不待我”的紧迫感。自从2018年9月以来成为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点，黄埔区、广州开发区要在两年两个月的短短试点时间内，承担起破解难题的任务，在“试验田”中闯荡出一条新路。
眼下，改革的政策“东风”已到。日前，广东省人民政府颁布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，以下简称“71号文”），全文十二个条文，锁定旧改实际工作中的规划审批、土地整合、动迁僵局等难题，言简意赅地提出一系列针对性的解决措施。如何用足、用好、用活政策，接通省市城市更新政策“最后一公里”，黄埔区当仁不让要勇当改革排头兵。
“成为试点后，我区的城市更新工作可以用‘征程万里风正劲，重任千钧再奋蹄’来形容，要以城市更新为抓手，力争打造全省首创范本，”该区相关负责人在新闻发布会上说。
亮点解读
9月10日，黄埔区、广州开发区正式发布的《广州市黄埔区广州开发区关于加快省“三旧”改造改革创新试点工作的若干措施》，全文共10条，由“强化快批”“聚焦快拆”“保障快建”“严格监管”四个板块组成，简称“城市更新10条”。
广州开发区城市更新局局长侯奔表示，政策聚焦“快批、快拆、快建”，明确“改什么”“管什么”，确保“改得动”“改得快”，以形成更多可供借鉴和推广的“黄埔经验”。
改什么：加强规划统筹首设负面清单
城市更新“第一难”，难在各类规划衔接之难。每批复一个项目，既要符合国土空间总体规划、国家产业指导目录、相关专项规划，又要着眼于全局，控制好片区整体容积率。没有“一张蓝图绘到底”的统筹能力，往往到了具体实施阶段，就容易左支右绌、缝缝补补。
牢牢抓住创建全省“三旧”改造改革创新试点的契机，黄埔区、广州开发区破题第一步，是将涉及城市更新的控制性详细规划调整职能由国土规划部门划转至城市更新部门，加强统筹能力，进一步推行系统化、精细化管理。
今年2月，该区率先全市成立区级城市更新规划专业委员会，广纳专家汇聚智库，优化与规范区城市更新总体规划。通过多次召开专家评审会议，对城市更新项目控制性详细规划调整进行评审，确保了城市更新的权威性与科学性。
值得注意的是，本次“城市更新10条”首创城市更新项目负面清单，提出按季度开展区城市更新年度计划编报，重点项目随时申报，有效破解改造项目准入门槛缺失、城市更新年度计划跟不上政府重大决策等问题。允许“商改商”等类型项目参照旧厂改造政策执行，有效破解该类项目升级改造目前没有政策依据的问题。
改得动：创新土地整合置换实现连片改造
从城市上空俯视，旧城镇、旧厂房、旧村庄如同一块块低矮的“阴影”。如果改造进程“东一榔头西一棒子”，效益往往不明显，也会容易留下根治不掉的“伤疤”。因此连片改造逐步成为社会共识，但是土地的权属、类型纷繁复杂，土地整合归宗难度之大让人望洋兴叹。
敢于啃下“硬骨头”，又要有善于“啃”的能力。在“城市更新10条”中，黄埔区、广州开发区提出了合理配置、连片改造的“一揽子”解决方案。该区提出试行整地块、整村纳入标图建库；允许用地空间腾挪整合、土规规模及转用指标置换；留用地、预支留用地可按政策纳入旧村改造；支持市场主体收购相邻零星入库建设用地，实现多宗地块整合后统一协议出让等措施，有效破解旧村改造项目土地零散整合难，动力不足拆迁难，项目资金平衡难等问题。
三旧改造的土地价值评估一直是难以掌握平衡点的难题。当前旧村改造项目融资楼面地价的评估是逐个项目按需开展的，科学性、客观性、公平性和准确性有待提高。地价高企无疑会影响市场主体参与改造的积极性，地价过低也影响经济回报率。
对此，“城市更新10条”提出试行旧村改造项目全区域网格化基准融资楼面地价公示制度，有效破解逐个项目评估地价各自为战的问题。
改得快：审批流程从1年半缩到最快3个月
在业内人士看来，城市更新改造有许多“槽点”，审批手续繁琐死板是导致改造效率低下的重要原因。事实上，部分政策规定启动拆迁的签约率条件和实施建设的条条框框，已不适应当前“三旧”改造需求，要实现快拆快建就必须再造审批流程。
对此，黄埔区、广州开发区提出构建灵活多样的拆迁保障体制，试行“先签约、后审批”的审批流程，允许项目方先行垫付的符合政策的拆迁费用可纳入改造成本。该区甚至提出了按“灵活分片、动态调整”的原则，实现“签一片、拆一片、建一片”，有效破解项目改造方案批复后批而不拆、拆不彻底、拆后不建的问题，可视为城市更新“滚动开发”模式的2.0版。
“三旧”改造项目实施方案批复后，由于其特殊性，建设实施阶段报批、报建、办证耗时很长，对此，该区提出试行城市更新项目容缺并联审批方式，一口气将现行审批流程60项主要审批手续压缩为3项主要审批手续，从原来所有程序必须花费1年半的时间压缩到最快3个月内办成。
城市更新既要关注经济发展也要关注文化延续，既要激发城市创新活力又要实现人居环境改善。为此，黄埔区、广州开发区允许项目实施方案中修缮活化利用的公益性质历史文化遗产建筑面积不计入项目新建计容建筑面积，有效破解“三旧”改造项目中保护利用历史建筑缺乏激励的问题，力求“鱼与熊掌兼得”。
管什么：为打破动迁僵局找到突破口
旧改动迁最为现实的难题，是不像政府征收土地有法定强制程序作为后盾，使得“钉子户”成为三旧改造举步维艰的重要原因。以往的旧改政策，鲜有实际性涉及动迁难题，黄埔区、广州开发区的“城市更新10条”，尝试为打破动迁僵局找到突破口。
对此，该区提出对极少数被拆迁人为谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可制订符合实际的“村规民约”对其采取必要的处置措施，涉及违法违纪的，村集体应及时移送线索交由有关部门依法查处，进一步解决项目拆迁协商难度大的问题。
其实在广东省出台的“71号文”中，着重提出了强化行政司法保障的内容。若黄埔区、广州开发区能延续改革创新试点期限，可落实兑现省的办法，选取一两个项目进行先行先试，通过司法裁决这种“硬”的手段去解决拆迁纠纷，防范旧改烂尾。
“城市更新10条”蕴藏着“十个一”亮点
一是搭建“一个架构”：形成科学完善的区级城市更新管理架构
二是绘好“一张蓝图”：编制全区城市更新总体规划
三是列明“一份清单”：首创城市更新项目负面清单管理机制
四是整合“一片空间”：鼓励重点区域连片成片改造
五是制定“一本地价”：统一编制全区网格化旧村改造融资楼面地价报告
七是明确“一种标准”：编制全区各片区旧村改造拆迁安置补偿方案统一标准模板
八是优化“一套程序”：旧村改造项目实施方案有固定流程步骤
九是兑现“一次奖励”：“三旧”改造奖励用地指标分配与拆迁进度紧密挂钩
十是强化“一起监管”：制定重要事项的全流程监管措施
文、图/何瑞琪、黄逸熹、黄于穗
