广东国有林场改革全面启动

9月17日，《广东省国有林场改革实施方案》获国家发改委、国家林业局联合批复；9月29日，中共广东省委、广东省人民政府印发实施《国有林场改革实施方案》（以下简称《实施方案》）；11月5日，省政府召开全省国有林场改革电视电话会议，全面启动国有林场改革工作。据了解，这是中央6号文件发布以来，第一个经省委、省政府审议通过并获国家批复的省级实施方案，第一个召开国有林场改革电视电话会议，全面动员部署改革工作的省份，充分体现了广东省委、省政府加强生态保护和推进生态文明建设的坚强决心，必将对广东经济社会的长远发展和生态文明建设产生深远影响。

改革背景

国有林场体制不顺经营不活

十八大以来，党和国家将生态文明建设提高到了前所未有的战略高度。习近平总书记多次指出，我国仍然是一个缺林少绿的国家，人民群众期待山更绿、水更清、环境更宜居，造林绿化、改善生态任重而道远。国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用。但长期以来，国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。国有林场还普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题，今年上半年，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，这是在我国生态文明建设新的历史时期党中央国务院出台的一个纲领性文件，标志着国有林场改革上升为重大国家战略和全面深化改革的重大举措。

截至2014年底，广东省现有国有林场217个，其中省属林场10个，市属林场99个，县属林场108个。国有林场林地面积1177万亩，占全省林地总面积7%；职工总人数31598人，其中在职9721人、离退休18244人、长期聘用3633人。长期以来，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全。发展陷入瓶颈等问题，推进国有林场改革势在必行。

改革目标

森林质量显著提升 生态潜能充分发挥

广东地处改革开放和社会主义市场经济前沿，一直坚定地探索生态文明发展道路。中共广东省委、省政府高度重视林业生态建设，林业生态建设一直走在全国前列。1985年，广东实施“五年消灭荒山、十年绿化广东”，1991年被党中央、国务院授予“全国荒山造林绿化第一省”，为推动全国的林业改革发展树立了榜样。上世纪90年代以来，广东在全国率先实施林业分类经营、生态公益林效益补偿、建设林业生态省等重大战略举措，推动生态建设走向新高峰。2012年，省委、省政府作出了启动实施新一轮绿化广东大行动，建设绿色生态强省的战略部署。2013年，省委、省政府出台了《关于全面推进新一轮绿化广东大行动的决定》。2015年9月29日，省委、省政府印发实施《国有林场改革实施方案》，启动大规模的国有林场改革，再次引领全国的林业改革发展。

此次改革牵涉到3万多国有林场职工，如何改革？是广大干部职工最为关心的事情。据了解，此次改革，将围绕保护生态、保障职工生活两大目标，明确国有林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的职责，推动政事分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动国有林场健康持续发展，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场管理体制机制，为全面推进新一轮绿化广东大行动，建设生态文明作出更大贡献。

《实施方案》提出，通过改革，建立职能定位明确、管理科学规范、政策保障有力的现代国有林场发展机制，全面提高森林资源总量和质量，实现生态得保护、林场得发展、职工生活得保障，资源增长、收入增加，确保国有林场社会和谐稳定的总体目标。至2020年，实现以下目标：一是生态功能显著提升。森林蓄积量由4700万立方米增长到6700万立方米以上，森林覆盖率由86%提高到90%以上，生态公益林面积比例由57%提高到75%以上；生态功能等级一、二类林面积比例由70%提高到85%以上。生物多样性更加丰富，森林质量显著提升。二是生产生活条件明显改善。加大对国有林场基础设施的投入，切实改善职工生产生活条件。通向国有林场场部的公路硬底化率达100%，管护站点通电、通水、信息网络实现全覆盖，落实国有林场职工工资待遇政策，逐步提高工资收入水平。三是体制机制全面创新。建立生态公益林管护购买服务机制，实现人员队伍精简高效，建立符合现代生态文明建设需要的国有林场管理体制和资源监管机制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。

改革原则

坚守“保护生态、保障职工生活”两条底线

要实现“生态得保护、林场得发展、职工生活得保障”的美好愿景，改革必须把握4项原则和要求。

一是生态导向、保护优先。实行最严格的林地林木管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，为坚守生态红线发挥骨干作用。二是改善民生、保持稳定。改革坚持依法依规、民主公开操作，坚持以人为本，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题。三是因地制宜、分类施策。各地区根据生态建设情况，以“因养林而养人”为方向，科学制定改革方案，不强求一律，不搞一刀切。四是坚持政府主导、分级负责。省政府对国有林场改革负总责，统一指导全省国有林场改革工作。各地级以上市、县（市、区）政府分别对辖区内国有林场改革负责，并组织实施。

改革内容

定性定编定责

《实施方案》按照中央6号文件要求，在国有林场定性定位、职工保障、管理体制、事企分开、资源监管等方面进行了科学设计和锐意创新，亮点突出。

一是坚持国有林场改革的生态公益导向，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务，同时将国有林场明确划分为公益一类或公益二类的事业单位，定性定位准确。科学合理核定事业编制，用于国有林场聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级政府财政预算。妥善安置国有林场职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。二是理顺国有林场管理体制。加强各级国有林场管理机构建设，强化保护和管理职能。加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权。三是推进国有林场事企分开。国有林场所从事的经营活动实行市场化运作，组建经济实体，将经营活动交由经济实体负责，各级国有林场管理机构受委托对经济实体的国有资产进行监管。对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理。四是加强森林资源监管。实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，对外出租的国有林地林木合同到期后不再续约，鼓励有条件的国有林场通过平等协商等方式提前收回已出租的林地林木。确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，为坚守生态红线发挥骨干作用。五是完善职工保障机制。按照内部消化为主原则，多渠道解决就业，对国有林场富余职工通过购买服务、职业技能培训等途径进行有效安置。

改革亮点

坚持国有林场生态公益导向

国有林场改革，作为改革开放先行省的广东再次勇立潮头，成为全国学习的样板。《实施方案》是全国第一个经省委、省政府审议通过并获国家批复的省级实施方案，表明广东在全面贯彻中央改革精神，落实中央工作部署方面走在全国前列。《实施方案》对国有林场的定性定位、财政支持、职工权益保障、推进事企分开、资源监管机制等方面作出了明确表述，既落实了中央改革要求，也体现了广东特色，亮点多多。

亮点一：明确国有林场公益属性。《实施方案》坚持国有林场生态公益导向，将国有林场明确定性为公益一类、公益二类事业单位，切实解决国有林场功能地位不清、管理体制不顺等深层次问题。

亮点二：明确职工权益保障措施。国有林场改革涉及全省3万多林场职工的切身利益，通读方案可以看出，改革围绕保护生态、保障职工生活两大目标推进。解决职工保障问题，在于解决拖欠职工工资及各类社会保险及滞纳金等问题，按照“以人为本，确保稳定”原则妥善安置职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，并且确保改革前编制内退休人员养老待遇不低于原有水平，着力解决职工保障问题。

亮点三：落实了省级财政补助。《实施方案》中明确了国有林场改革省级补助资金，根据国有林场职工人数（包括在职职工和离退休职工），由省财政对省属林场、原中央苏区县、少数民族县，以及其他欠发达地区给予补助，并安排相应工作经费，从而有效保障国有林场改革顺利进行。

亮点四：健全森林资源监管考核机制。《实施方案》提到建立完善的森林资源管理制度及监管体系，实行最严格的林地林木管理制度，明晰国有林场林地林木权属，建立制度化的监测考核体制，建立健全国有林场森林资源管理档案等等。

亮点五：着力解决国有林场突出问题。明确林场性质，将明确为事业单位的国有林场划分为公益一类和公益二类，彻底解决国有林场功能地位不清、管理体制不顺等深层次问题；通过改革，建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立完善的森林资源管理制度及监管体系，切实解决国有林场森林资源管理主体不清、责任不明、监管不到位等突出问题；完善支持国有林场改革发展的政策措施，加大财政、金融等政策支持和资金投入，解决国有林场政策边缘化、基础设施差、民生保障弱等现实问题，共享改革红利。

政策支持

加强财政支持 增强发展能力

《实施方案》对国有林场基础设施、财政支持、金融支持、人才建设等方面作出规划，大大增强了国有林场改革后的发展能力，解决国有林场基础薄弱、发展能力差等问题。

加强国有林场基础设施建设。各级政府将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设规划，在现有专项资金渠道内，加大对国有林场供电、饮水、森林防火、管护站点、生态监测站用房、有害生物防治等基础设施建设的投入。加大对国有林场道路建设、电网改造升级、群众饮水、信息网络建设等方面的建设力度，落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。

加强对国有林场的财政支持。除中央安排的国有林场改革补助资金外，省市县级财政也要安排配套资金，统筹解决国有林场改革成本问题。根据国有林场职工人数（包括在职职工和离退休职工），省财政对省属林场、原中央苏区县和少数民族县按照2万元/人的标准给予补助，对其他欠发达地区按照1.5万元/人的标准给予补助，珠三角地区改革资金由市县财政解决。同时，省财政按1元/亩的标准安排工作经费。

加强对国有林场的金融支持。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。

加强国有林场人才队伍建设。建立公开公平、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。要以转换用人机制为核心，深化国有林场用人制度改革，建立新型的劳动（聘用）关系。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。

■相关链接

国有林场改革先行先试

国有林场是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位。新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场，是在集中连片的国有宜林荒山荒地建立的专门从事营造林和森林管护的事业单位。我省国有林场大多成立于上世纪五、六十年代，经过几代林业人在荒山秃岭上植树造林、艰苦奋斗，逐步建立发展起来。其创建和管理的主体是省、市、县三级政府，虽经历过几次上收或下放，国有林场总体运转正常，培育和保护了大量森林资源，极大地优化了国土生态空间，有力支撑了基础设施和生态文明建设，在我省林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用。国有林场范围内保存有全省90%以上国家一、二级保护野生动植物种类，是珍稀物种基因库；为我省新丰江、流溪河水库等110座重要水库和东江、西江、北江等57条河流提供水土保持和水源涵养保障。

东莞市国有林场改革。2003年，东莞对6个市属国有林场进行公益性改革，将国有林场界定为公益一类事业单位，经费由财政全额核拨，实行“收支两条线”管理，不搞一次性下岗分流，实行全员过渡，解决在职职工和退休人员待遇。将国有林场主要职责确定为生态保护和发展。改革以来，东莞市财政累计投入45亿元在国有林场的基础上建设森林公园，完善国有林场基础设施建设，同时对市民免费开放，年接待游客1500多万人次，被东莞群众誉为“生态福利”。

惠州市国有林场改革。惠州市按照“分步实施、稳步推进”的改革思路，分两个阶段进行国有林场改革。第一阶段（2010年—2019年），将国有林场改革为公益二类事业单位，由市财政每年对国有林场实行差额补贴，不搞下岗分流，实行只出不进，自然减员，保障国有林场稳定发展；第二阶段（2019年后），将国有林场改革为公益一类事业单位，定编、定员、定岗、定责，经费由财政全额拨款，实现国有林场全面转型，充分发挥国有林场生态和社会效益。

《国有林场改革实施方案》出台重要时间节点

中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和国务院召开电视电话会议以来，广东省根据中央改革精神，立足广东生态建设和国有林场改革实际，研究制定了《国有林场改革实施方案》。

4月29日，《实施方案》通过省经济体制和生态文明体制改革专项小组第六次会议审议。5月21日，《实施方案》通过十二届47次省政府常务会议审议。7月16日，《实施方案》通过省委全面深化改革领导小组第十一次会议审议。7月17日，《实施方案》通过省委十一届第127次常委会议审议。7月27日，广东省人民政府向国家国有林场林区改革工作小组正式上报了《实施方案》。9月17日，《广东省国有林场改革实施方案》经国家发改委、国家林业局批准正式实施。9月29日，省委、省政府正式印发《国有林场改革实施方案》。（黎明）