挺进深水区 详析广东财税改革

　　南都制图：何欣

　　广东财税体制改革

　　近日，《广东省深化财税体制改革　率先基本建立现代财政制度总体方案》(以下简称《总体方案》)由广东省人民政府印发实施。相对于6月底中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(以下简称中央《总体方案》)，《总体方案》增加了民生财政保障制度改革和财政投融资制度改革两大块。此次广东财税改革，对广东的整体经济环境影响如何？对普通老百姓又将带来什么变化？……就此热点话题，南方报业1+X采访团特意走访了广东省财政厅。广东省财政厅改革办主任、新闻发言人钟炜表示，广东《总体方案》整体框架与中央《总体方案》保持基本一致，在中央《总体方案》中没有明确提出的改革事项或具体的改革措施，我省结合地方实际，提出具有广东特色的改革事项和措施。比如，开展事权和财政支出责任置换试点、政府公共资源向各类投资主体竞争性配置改革试点等。

　　紧贴中央，结合广东实际

　　钟炜表示，《总体方案》与中央深化财税体制改革总体思路和新预算法要求总体一致，同时紧密结合我省实际，主要有以下几个方面的特点：一是突出体制创新、注重制度衔接。突出公共领域财政政策的普惠性和经营性领域财政政策的杠杆性，推进治理体系和治理能力现代化。二是问题导向、注重绩效。从财税体制方面最突出问题改起，优化制度设计，严格财政管理，确保资金分配规范、安全、高效。三是突出重点、全面推进。以建立规范透明的预算管理机制、事权和支出责任相适应的运行机制等5项改革为重点，逐项明确改革措施和步骤，以点带面推进改革。四是统筹兼顾、增强合力。突出重点改革事项和其他财政改革之间的内在联系，实现各项改革措施相互衔接、相互协调、相互促进。五是积极稳妥、试点先行。坚持整体设计和分步实施相结合，合理选取改革的切入点和突破口，适时选取部分区域、领域、事项开展改革试点。

　　《总体方案》整体框架与中央的《总体方案》保持基本一致，并在中央方案确定的改进预算管理制度、深化税收制度改革和建立事权和支出责任相适应制度三项重点任务的基础上，将建立基本公共服务均等化的财力支撑机制和构建政府公共资源投入的公平配置机制纳入重点改革任务。把建立基本公共服务均等化的财力支撑机制纳入重点任务，主要考虑是我省在这方面进行了率先探索并有待继续深化。

　　把深化财政投融资制度改革、构建政府公共资源投入的公平配置机制纳入重点任务，主要考虑是此项改革本质上是完善市场经济体制的一项改革，对于推进公平统一市场建设、提高公共资源配置的效率和公平性意义重大。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”、“推进公共资源配置市场化”、“提高资源配置效率和公平性”等要求，省委十一届三次全会和我省落实十八届三中全会明确提出，要在公共事业发展和公共资源配置领域引入竞争机制，制订公共资源向各类投资主体平等配置的意见的具体改革措施，并将其作为财税体制改革重点任务。

　　目前，《总体方案》，主要是就广东财税体制重点改革事项提出路线图、时间表。对各项重点改革，广东还将单独制定具体实施方案或实施办法，对部分要开展试点的事项还将制定试点方案。总之，我们将在总体方案的框架下，按照既定的路线和时间要求，落实具体改革措施，确保各项改革事项有序推进。

　　上移并强化省级事权

　　要厘清省以下的事权和财权，特别是省市县共同承担的责任，是一项比较大的工程，经过深入调查研究，目前广东在推进省以下事权和支出责任相适应的改革上已经形成比较清晰的思路。一是坚持从财权到事权的改革思路，针对当前界定和划分政府事权确难一步到位的实际，我省的改革对象明确为财政承担了支出责任的事权。二是坚持强化省级政府事权和支出责任，考虑到中央政府今后可能将保障要素自由流动、维护生态环境安全、跨区域司法管理等事权上收中央，同时考虑与广东发展阶段相适应，改革将适当提高省级政府统筹能力，把关系全省市场建设、促进区域协调发展等事务集中到省级。三是坚持试点先行循序渐进，按照先易后难的原则，选取部分地区、部分领域先行试点。四是坚持发挥省与市县“两个积极性”，保持收入格局大体不变，按照受益范围、地理信息优势、有利于降低行政成本提高行政效率等原则，推进事权和支出责任的调整划分，兼顾利益，合力推进改革。

　　《总体方案》提出，明确划分省以下事权和支出责任，适当上移并强化省级事权和支出责任。对此，钟炜表示适当上移并强化省级事权和支出责任，主要是考虑与广东发展阶段相适应，应当强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。同时考虑到中央政府今后可能将保障要素自由流动、维护生态环境安全、跨区域司法管理等事权上收中央，为便于与中央改革相衔接、便于更好地管理各项事权，我省改革将把关系全省市场建设、促进区域协调发展等事务集中到省级。

　　推进省以下事权和支出责任相适应改革，一个重要的目的是要解决当前各级事权和财政支出责任划分不清晰、不合理、不匹配的问题，提升政府治理能力。改革后，各级需要履行的事权和支出责任将趋于明晰，目前政府层级之间事权交叉重叠、事权上收、事责下推、“上级点菜、下级买单”等现状将得到明显改变，意味着各地可以在确定的职责范围内，统筹本级财力处理本地各项事务，意味着各项公共服务将得到更好的保障。

　　大幅压缩财政专项资金提高透明度

　　《总体方案》提出，到2014年底省级财政专项资金项目数量在2013年清理压减43%的基础上，再压减30%，力争将省级财政专项资金压减至250项；到2017年省级财政专项资金压减至占省级支出的比重不超过15%。

　　钟炜表示，通过清理整合财政专项资金，压缩专项转移支付种类和规模，构建财政资金规范管理、透明使用、严密监督、绩效优先的长效机制，能够有效减少资金分配自由裁量权，切实提高财政使用效益和透明度。

　　而在加强专项资金管理改革方面，广东省的整体思路和主要做法是完善制度、促进公开、深化改革。一是以制度管长远。印发《广东省省级财政专项资金管理办法》并制订八个配套管理办法，构建了“1+1+8”(即一个办法、一个管理平台、八个配套办法)的专项资金管理体系。二是以公开强监管。依托省政府网上办事大厅，搭建专项资金管理统一平台，实现了专项资金项目各环节的全过程公开。三是以改革促规范。实施推进项目库管理试点，提高预算的前瞻性；建立预算编制与预算执行相结合的机制；严格执行到期专项资金不再安排制度等举措深化专项资金管理改革。

　　采写：南方报业1+X采访团

　　南都记者　辛灵

　　专访广东省财政厅改革办主任、新闻发言人钟炜：

　　财税体制改革直接影响老百姓生活

　　记者：对于当前改革进入深水区，而《总体方案》说将从“最突出问题”改起，您觉得哪些是最突出问题？推进改革主要的难点是什么？

　　钟炜：随着经济社会发展形势变化，我省现行财政体制中的一些问题也在运行中逐渐显现出来，突出表现在以下四个方面：一是事权与支出责任划分不清晰、不明确。各级间职能重叠，共同管理事务过多，一些原本应该省级负责的关系全省统一市场建设、促进区域协调发展等事务，市县也承担了支出责任，反之一些本该市县负责的直接面向基层、地域信息强、收益范围窄的事项，省级却大包大揽；支出责任划分不清晰，存在“上面点菜、下面买单”，“一竿子插到底”的问题。

　　二是财政供给范围不科学，“越位”和“缺位”并存。由于政府转变职能不到位，政府和市场、社会边界没有厘清，一方面，财政供给范围过宽，包揽过多，对市场竞争性领域管得过细，也包揽了许多社会可以自主治理的事务；另一方面，公共服务供给不到位，公共服务体系和机制还不健全，欠发达地区公共服务存在保障标准偏低、保障范围未能实现全覆盖等问题。

　　三是财力固化情况突出，支出结构调整难度大。长期以来，预算安排采取的是“基数加增长”的方式，同时，重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项较多，造成部门肢解财政、财力固化分配的情况较为突出。

　　四是预算管理存在薄弱环节，资金使用效益有待提高。预算约束刚性不足，《预算法》规定要严格按预算安排支出，但在实际预算执行中，往往存在年中预算随意追加、变更频繁的问题。

　　记者：广东这次财税体制改革能够给老百姓的生活带来哪些变化？

　　钟炜：财税体制改革不仅直接涉及到国家与企业和个人、中央与地方以及地区之间、部门之间等方面的利益调整，还会对老百姓日常生活带来重大影响。

　　一方面，财税体制改革会对老百姓的生活产生直接影响，比如，个人所得税、消费税等方面的税制改革，将直接影响到普通老百姓的收入水平；通过深化民生财政保障制度改革，使得有更多的财力用于与人民群众切身利益密切相关的公共教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等基本公共服务领域，有利于提高普通百姓的生活水平。另一方面，财税体制改革会对老百姓的生活产生间接影响，比如，通过深化预算改革，推进财政信息公开，加强预算绩效管理，可以让老百姓更加清晰地知道钱用到哪里，效果如何；通过建立政府公共资源向各类投资主体公平配置机制，可以保障老百姓个人参与和分享公共资源分配的权益等等。