财税体制改革 广东从“最突出问题”改起

来源: epaper.southcn.com

　　■编者按

　　十八届三中全会胜利召开一年之际，广东深化财税体制改革总体方案、广东深化省属国有企业改革实施方案两大领域的改革方案热辣出炉，加上全面深化改革中央工作要点中涉及地方的179项改革任务，以及我省争取中央新安排的20多项改革试点，截至今年10月超九成已启动实施，这些都为我省全面深化改革再添重磅利好。

　　尽管成效令人鼓舞，我们还是要清醒地认识到，当前改革进入攻坚期和深水区，症结、困难和问题不少，不少关键领域或关乎民生改革的进展和突破牵动人心。为及时介绍广东各项改革进展，同时为广大读者答疑解惑，从今日起，南方日报将推出“攻坚——广东全面深化改革”的系列报道。

　　为使读者了解到最关心的改革动态，南方日报此前通过南方网、南方日报官方微博、官方微信平台，并联合“广东发布”和大粤网等，发起“广东深化改革你最关心啥”的话题征集投票活动，我们选取了投票率最高的6个话题（见以下图示）进行了深入采访。首篇关注财税体制改革，敬请读者垂注。

　　■广东先行

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革会直接或间接地对老百姓日常生活带来重大影响，因此在全面深化改革的体系中，财税体制改革分量颇重。

　　今年6月，中央深化财税体制改革总体方案正式出台，确定了改进预算管理制度、深化税收制度改革和建立事权和支出责任相适应制度三项重点改革任务。

　　改革方向已明确，地方该如何落实呢？近日，《广东省深化财税体制改革  率先基本建立现代财政制度总体方案》（以下简称《总体方案》）正式出台，广东成为国内第一批出台落地方案的省份，其中的不少创新和突破引来“点赞”。

　　具率先示范的意义

　　改革正在同步推进

　　根据党的十八届三中全会和省委十一届三次全会的要求，在中央总体方案出台后，广东省委、省政府立即部署起草《总体方案》，是继山东和江苏后第三个出台落地方案的省份。

　　对照中央和广东的方案可以发现，在中央方案明确的三项重点改革任务的基础上，广东《总体方案》增加了建立基本公共服务均等化的财力支撑机制和构建政府公共资源投入的公平配置机制两项。省财政厅改革办主任钟炜介绍，增加这两项的一个主要原因，就是考虑我省在这方面进行了率先探索。

　　以基本公共服务均等化为例，我省2009年就率先全国编制并实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，为全国出台基本公共服务规划提供了经验。2012年，我省又以惠州市为首个试点市，开展了基本公共服务均等化综合改革试点。2013年，我省对《规划纲要》进行了修编，最终形成了5项基础服务加5项基本保障的“5+5”框架体系。此外，广东还完善了配套政策体系，并根据财力需求测算，计划2013年至2020年间投入财政资金逾3万亿元。这一切都颇具先行先试和率先示范的意义。

　　不仅是率先突破和提供经验，笔者从省财政厅获悉，《总体方案》所涉及的具体改革目前正在同步推进中。如在调整完善转移支付制度、规范专项资金使用方面，我省已出台了《关于压减省级财政专项转移支付扩大一般性转移支付的意见》、《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》、《广东省省级财政专项资金管理办法》等3个规范性文件；又如在深化预算制度改革方面，部分改革事项将会体现在2015年的预算编制中。

　　以问题为改革导向

　　通过试点推进改革

　　全面深化改革需要攻坚克难，财税体制改革因涉及利益分配，其推进难度和阻力更大。广东则以问题为导向，并通过试点来推进。钟炜介绍说，我省将从财税体制方面最突出问题改起，并坚持整体设计和分步实施相结合，合理选取改革的切入点和突破口，适时选取部分区域、领域、事项开展改革试点，做到成熟一项、推进一项。

　　《总体方案》提及的试点也颇多，钟炜介绍，明年我省将在继续深化推进基本公共服务均等化综合改革试点、试编权责发生制政府综合财务报告等的基础上，选择部分改革领域先行试点，如选择有代表性的个别市开展省以下事权和支出责任改革试点，对教育、民政、社保、交通、水利领域的部分事权和财政支出责任，在省与市县之间进行置换调整；在政府公共资源配置领域，探索开展重大基础设施建设项目政府和社会资本合作（PPP）等融资模式试点，在交通、能源、城建和社会事业等领域开展政府公共资源用于经营性项目的竞争性配置试点等。

　　本版撰文  南方日报记者  卢轶　见习记者  苏力  通讯员  岳才轩

　　■专家建言

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江建言——

　　消费税突破口在“扩围”

　　“房地产税立法改革和消费税改革，不能被旧关系和旧利益阻碍。”《总体方案》出台之际，中山大学岭南学院财政税务系主任林江接受专访提出，这两个税种的改革是我省财税体制改革首要瓶颈，只要先行先试完成探索突破，广东将为全国提供示范。

　　南方报业：如何评价广东深化财税体制改革的总体方案？

　　林江：广东推出的《总体方案》既保持与中央方案及新《预算法》相衔接，又结合广东实际增加了深化民生财政保障制度改革、深化财政投融资制度改革两大任务。而诸如厘清省与市县之间事权和支出责任、探索建立地方税收体系等改革重点，使得这份方案颇具先行先试的意味。

　　总体来看，这份深化财税体制改革总体方案非常有针对性和前瞻性，是一份着眼于未来五至十年的改革思路。

　　南方报业：您认为主要困难是什么？

　　林江：我认为构建地方税收体系方面困难比较大。比如房地产税立法改革，技术瓶颈仍待突破，具体如何操作目前还没有明确的思路。我认为房地产税可以探索的是“整合”，房地产税将对现有的与房地产相关的税种进行整合，整合的选择范围包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地出让金等。

　　又比如消费税改革，从未来改革的方向看，未来消费税将成为地方主要税种，但目前消费税的税基不足以承担这样的重任。我认为其突破口在于进一步“扩围”。目前消费税的征收对象是奢侈品、环保节能产品和烟酒等，我认为应该将之“扩围”成普遍征收的销售税。

　　省财政厅改革办主任钟炜谈我省深化财税体制改革——

　　■改革办说

　　消费税可培育为主体税种

　　广东省财政厅作为《总体方案》的牵头起草单位，对方案如何既与中央总体方案以及新预算法衔接一致，又能够紧密结合广东实际做了大量的调查研究。而对深化财税体制改革应该从哪“开刀”，如何找出症结、问题和困难进行突破，也表现出相当大的决心。省财政厅改革办主任钟炜代表省财政厅近日接受专访，对之进行了解读。

　　按既定路线时间落实

　　南方报业：根据《总体方案》，各项改革任务基本都需要在2018年前完成，时间其实很紧，这些改革能否顺利完成？

　　钟炜：目前，我们制定的是财税体制改革总体方案，主要是就财税体制重点改革事项提出路线图和时间表。对各项重点改革，我们还将单独制定具体实施方案或实施办法，对部分要开展试点的事项还将制定试点方案。总之，我们将在总体方案的框架下，按照既定的路线和时间要求落实具体改革措施，确保各项改革事项有序推进。

　　目前，我们已经制定了系列改革文件，形成了一个总体方案加若干个子方案的改革文件框架。

　　有四大突出问题

　　南方报业：《总体方案》说要从“最突出问题”改起，您觉得哪些是最突出问题？

　　钟炜：突出表现在以下四个方面：

　　一是事权与支出责任划分不清晰、不明确。各级间职能重叠，共同管理事务过多，一些原本应该省级负责的，市县也承担了支出责任，反之一些本该市县负责的，省级却大包大揽。此外也存在“上面点菜、下面买单”，“一竿子插到底”的问题。

　　二是财政供给范围不科学，“越位”和“缺位”并存。由于政府转变职能不到位，政府和市场、社会边界没有厘清，一方面，财政供给范围过宽，包揽过多，对市场竞争性领域管得过细，也包揽了许多社会可以自主治理的事务；另一方面，公共服务供给不到位，公共服务体系和机制还不健全，欠发达地区公共服务存在保障标准偏低、保障范围未能实现全覆盖等问题。

　　三是财力固化情况突出，支出结构调整难度大。长期以来，预算安排采取的是“基数加增长”的方式，同时重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项较多，造成部门肢解财政、财力固化分配的情况较为突出，预算分配呈现出一种“碎片化”的格局，集中财力办大事的空间受限。

　　四是预算管理存在薄弱环节，资金使用效益有待提高。预算约束刚性不足，往往存在年中预算随意追加、变更频繁的问题。

　　房地产税可成市县主体税种

　　南方报业：改革的重点之一是构建地方税收体系，包括很多人关心的房地产税立法改革等，这方面能否谈谈广东的构想？

　　钟炜：我省主要是结合地方的实际进行落实。一是争取中央完善分税制改革，理顺中央与地方的收入划分，将具备相当规模、收入来源稳定、与产业发展关联度高的税种作为地方主体税种和主体收入，以保障地方公共支出必需财力。二是结合中央税权下放，努力培育地方主体税源。比如预计中央将部分消费税品目征收从生产环节后移到消费环节，并逐步下放地方。我省属于消费大省，消费税可以培育成为我省的主体税种。我省还是人口大省，房地产业发展快，珠三角地区已经成为相当规模的城市群，房地产税有条件成为市县级主体税种。

　　社会比较关注的房地产税改革是我国为完善财产税制度、优化税收结构而推进的一项重要的税制改革，也是促进土地资源节约使用和房地产市场健康发展的长远需要。目前，国家已经开展房地产税立法工作。由于国家立法将有一个较长的过程，我们将根据中央的统一部署，稳步推进房地产税改革。

　　总策划：莫高义  张东明  王更辉

　　总统筹：王垂林  邓红辉　

　　策划执行：卢轶