民告官，官员应诉从排斥到积极

民告官，官员应诉从排斥到积极

来源：深圳特区报

（深圳特区报 蔡佩琼）1987年1月，深圳市中级法院成立全市首个行政庭，截至目前，民告官案件从1987年—1989年年平均3宗上升到2013年一年3840宗。民告官这个曾经陌生的词汇，如今已变得稀松平常。从最初的“新鲜事”到现在的“平常事”，折射出深圳法治建设的成长之路，也见证了深圳法治城市建设的轨迹。

有人说，民告官案的质和量是一个国家和地区法治环境的“晴雨表”，它不仅直接关乎公民的法治意识、权利保障，更体现了行政机关依法行政的水平。每年数千件民告官案件，每一件都是法治与人治的交锋，当一介草民能依法与强大的政府部门对簿公堂时，高水平的法治正渐行渐近。当政府部门习惯用法治理念与法治思维去行使手中的权力，当权力敬畏权利，政府部门对坐上“被告席”的态度从“不光彩”到坦然，应诉态度从“排斥”到积极时，民告官这个“晴雨表”显示：深圳正在昂首阔步行进在法治之路上。

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27年，民告官从“新鲜”到“平常”

2011年全市法院共新收各类行政案件2461宗；2012年新收2531宗，受理案件总数创历年新高；2013年，全市两级法院共受理各类行政案件3840宗，案件总数创历史新高，同比增长51.7%。

民告官案件受理数屡刷历史记录，越来越多老百姓将政府部门推上被告席，这说明了什么？深圳市中级法院行政庭庭长何连塘认为，这说明群众的维权意识日渐增强，也表明法律的公正有效得到更多民众的认可，促使越来越多老百姓愿意通过法律解决问题。

的确如此，民敢于告官，在官本位的中国传统社会是不可想象的。1987年1月，深圳中级法院成立行政审判庭，深圳开始试行行政诉讼案件。到1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施时，三年间深圳法院共审理9宗行政案件。深圳民告官案件从1987年的年平均3宗上升到2013年的3840宗，案件增长了1280倍。

一方面是民告官案件受理数量的增加，另一方面是行政机关败诉率始终维持在较低水平。2012年，行政机关败诉案件占全年生效行政案件的6.8%；2013年，行政机关败诉案件占了8.3%。

市中级法院行政庭分析，行政机关败诉率不高的原因是有多方面的。一方面，经过多年法治建设，深圳法治氛围较强，依法行政水平较高，执法总体较为规范。另一方面，不少案件中，通过法院协调，行政机关认识到原来的具体行政行为的不规范或瑕疵，主动改变行为，当事人实现诉讼目的撤诉。

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谁违法执法 百姓就向谁“讨说法”

在案件数量大幅增加的同时，新类型案件不断涌现，涉诉的政府部门也越来越多。据市中院行政庭法官介绍，过去，被诉的行政机关主要为国土、社保、公安等部门，近年来坐上被告席的行政单位越来越多。简而言之，就是没有民众不敢告的部门。与此同时，涉诉的行政行为领域也越来越广。“过去，提起诉讼的多为与人身权、财产权密切相关的争议，如今，已发展到公益性质权利、知情权、程序权等方面。”

老百姓敢于“讨个说法”，与深圳法院营造的良好外部环境不无关系。深圳法院一直坚持从依法治国的高度，从保护当时诉权入手，积极疏通行政诉讼渠道。从20世纪90年代中期开始，深圳法院对特区经济建设和改革实践中出现的各种新类型案件，大胆立案，及时受理一批社会影响大、矛盾复杂的涉及旧城改造、房屋拆迁、土地确认等案件，受案数逐年大幅上升。

2013年生效民告官案件中，深圳两级法院对相对人的起诉裁定不予受理44宗，受理后发现不符合起诉条件而裁定驳回起诉100宗，以不予受理和驳回起诉结案的行政案件仅占了2013年全部受理案件的3.8%。

“可以说没有哪个‘官’不能告。只要符合立案规定，法院都立案。”市中级法院行政庭一名法官说。

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官员出庭没觉不光彩

一位法官直言：“过去，不少政府部门对坐上被告席很抵触，认为是件‘不光彩’的事。因而，不时有行政机关对诉讼采取不答辩、不出庭应诉、不接受传票、不接受败诉的态度。甚至，给法院打招呼不要立案，不要公开审理。”

“现在，深圳政府部门对被民众告上法庭的态度很坦然。”市中级法院行政庭副庭长王惠奕说，深圳各级政府及相关行政部门已基本树立了接受监督观念，能够坦然走上法庭，并能从当“被告”的过程中看到自己的缺点，进而改正不正确的行政行为。

据法院介绍，最近几年，行政机关应诉态度越来越积极，过去不时出现的拒不应诉或不按期提交证据的做法基本消失无踪，“他们会把每一件行政诉讼当做发现不足，总结经验，完善执法工作的一个契机。他们重视每一场诉讼，接到起诉状后，行政机关一般都能在法律规定的10日期限内积极向法院提交证据，并进行答辩。”

有的行政机关甚至把涉及本单位的每一宗行政案件当做一场对执法工作人员最好的普法教育活动，例如深圳海关会把涉及他们单位的行政诉讼作为“案例教学课”，每个案子的庭审都会组织工作人员到场听庭。让法官印象深刻的是，一些行政机关的负责人也开始出庭面对当事人。

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用制度告别“告官不见官”

《行政诉讼法》的颁布实施，使监督行政机关依法行政的机制走上了法治化轨道，然而作为行政机关的行政首长到法院出庭应诉的比例却一直不高，民告官案件审理过程中，经常不见“官”的身影，“缺席审判”让法官感到尴尬，让法庭尊严受损，让原告感到不公。

早在2006年，罗湖法院就率深圳法院之先，正式建立了行政首长出庭应诉制度。然而，实施效果并不理想。据统计，2006年5月25日至2009年12月31日，罗湖区法院共审理罗湖区区属行政机关作被告的行政诉讼案件88宗，其中行政机关主要负责人（行政首长）和分管负责人出庭应诉的各有5宗，行政首长出庭应诉率不到10%。

为改变这一现状，罗湖法院频频“出招”。一方面，通过召开行政机关联席会议、走访座谈等方式，加强与各区属行政机关间的交流互动，使行政首长消除思想顾虑；另一方面，积极推动罗湖区人民政府于2010年10月出台《深圳市罗湖区行政机关行政首长出庭应诉暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对行政首长出庭制度进一步进行细化规范。

《暂行规定》出台后，罗湖区纪委、区监察局建立了行政应诉信息通报制度。由区纪委区监察局定期通报区属行政机关被诉情况、行政首长应诉情况以及裁判结果。同时，罗湖区政府将区属行政机关行政诉讼案件出庭应诉制度落实情况作为绩效考核的重要内容，对不按规定出庭应诉的，由区监察局采取诫勉谈话、责令整改、通报批评及年终绩效考核等方式对其进行监督考核，确保行政首长出庭应诉制度严格落实。

数据显示，2010年至2013年9月，罗湖区行政首长在行政诉讼中出庭应诉比例由原来的不到10%上升到43%。从以往“告官不见官”到坦然走上被告席，行政首长们的心态发生了巨大变化。曾经连续两次出席罗湖法院行政诉讼案件庭审的原罗湖区城市管理执法局局长陈武深有感触地说：“行政首长出庭应诉不但对于提升行政一把手的依法行政能力有着非常大的帮助，而且对于提高本单位、本部门依法办事的整体水平，营造全区和谐的执法环境也有着非常积极的意义。”