中国整治食品安全 学者：助推治理科学化现代化
近日，国务院办公厅印发《2014年食品安全重点工作安排》，深化改革创新，完善制度机制，标本兼治食品安全突出问题，切实保障人民群众吃得健康、吃得放心。《工作安排》不仅提出开展治理整顿的9项任务，还特别提出建立最严格的监管制度，真正做到“重典治假”，在食品安全治理科学化和现代化的探索道路上又迈出重要一步——
食品安全治理是国家治理现代化的重要内容和题中之意。国务院办公厅印发的《2014年食品安全重点工作安排》，从市场源头治理、严格依法治理以及社会系统治理3个方面，致力于推进食品安全治理现代化。
让市场机制发挥决定性作用
从监管政策和产业政策两方面入手，让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定性因素
习近平总书记指出，食品安全首先是“产”出来的，也是“管”出来的。食品安全监管的本质是解决市场失灵，即依据规则对生产经营者行为进行引导和限制。监管是市场机制的补充而非替代，理想的食品安全治理体系应该让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上。工作安排从监管政策和产业政策两方面入手，让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定性因素。
一方面是监管政策的约束作用。工作安排提出，充分发挥保险的风险控制和社会稳定功能，确定在部分重点行业、重点领域试点食品安全责任强制保险制度，建立政府、保险机构、企业和消费者多方互动共赢的激励约束机制。借鉴药品监管经验，在全社会关注的婴幼儿配方乳粉、白酒生产企业试点开展“食品质量安全授权”制度。通过企业授权质量安全负责人，对原料入厂把关、生产过程控制和出厂产品检验质量安全负责，防止出现要经济效益不要产品质量的情况。探索实施食品生产经营者“红名单”与“黑名单”制度，促进企业诚信自律。建立统一的食品生产经营者征信系统，研究和推进将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥其他领域对食品安全失信行为的制约作用。
另一方面是产业政策的激励作用。工作安排强调，推动重点产业转型升级发展和食品品牌建设。在农产品种植养殖环节，大力扶持农业规模化、标准化生产，推进园艺作物标准园、畜禽规模养殖、水产健康养殖等创建活动。在食品生产和流通环节，推动肉、菜、蛋、奶、粮等大宗食品生产基地建设，引导小作坊、小企业、小餐饮等生产经营活动向食品加工产业园区集聚。尤其是加快婴幼儿配方乳粉企业良好生产规范的实施，严格行业准入和许可制度，以“挑选赢家”的方式推进企业兼并重组，鼓励企业做优做强。与此同时，保护和传承食品行业老字号，发挥其质量管理示范带动作用，用品牌保证人民群众对食品质量安全的信心。
三个“最严”提升监管能力
围绕全社会关注的重点产品、重点行业开展治理整顿的同时，建立最严格的监管制度，真正做到“重典治假”
法治是食品安全治理现代化的核心，应严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，切实保障“舌尖上的安全”。工作安排一方面围绕全社会关注的重点产品、重点行业，着力开展9个方面的治理整顿；另一方面，建立最严格的监管制度，真正做到“重典治假”。
一是各级监管部门开展最严格的监管。2013年3月以来，新一轮食品药品监管体制改革稳步推进。工作安排要求最大限度释放监管体制改革红利，完善从中央到地方直至基层的食品安全监管体系，加强基层执法力量和规范化建设。其中，关键是培养懂技术、通法律、善调查的基层执法干部队伍；重点是健全基层监管责任制，实现监督执法“标准化”。同时，强化基层监管技术支撑，推进食品生产经营者电子化管理和数据库建设，利用物联网和大数据提高监管水平。
二是对违法犯罪分子实行最严厉的处罚。在民事责任方面，工作安排提出要探索建立“谁生产谁负责、谁销售谁负责”的企业首负责任制，同时引入欧美国家通行的食品质量安全惩罚性赔偿机制，让恶意违法者倾家荡产，倒逼企业落实产品质量主体责任。在刑事责任方面，工作安排要求各级公安机关继续保持高压态势，严惩食品安全领域各类违法犯罪活动，将危害最为严重、人民群众反映最为强烈、整治最为迫切的食品安全领域违法犯罪行为作为打击重点。与之相关的是，进一步促进行政执法与刑事司法之间的“行刑衔接”。各级政府要根据食品药品监管体制改革要求积极创新，加强食品安全犯罪侦查队伍即“食药警察”的建设，明确机构和人员专职负责打击食品安全犯罪。
三是对地方政府实施最严肃的问责。如何调动地方政府落实属地责任的积极性，是防止食品安全在一线失守的重要保障。工作安排要求各地将食品安全工作纳入地方政府民生工程和为民办实事项目，加大“真金白银”投入支持力度。同时，将食品安全纳入地方政府年度综合目标、党政领导干部政绩考核和社会管理综合治理考核内容。尤为重要的是，建立严格的责任追究制度，依法依纪追究重大食品安全事件中失职渎职责任，直至追究主要领导责任。
打造社会共治体系升级版
调动社会各类主体积极共治共享，信息公开是重要抓手，有奖举报制度是有效路径
在现代社会，任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险，必须调动社会各类主体积极共治共享，实现政府管理与社会自我调节的良性互动，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的食品安全社会共治格局。
信息公开是社会共治的重要抓手。食品是“体验性商品”，实践中许多问题源于信息不对称。工作安排要求，一是加强食品安全社会共治宣传，引导消费者理性认知食品安全风险；二是加大对食品生产经营诚信自律典型的宣传报道力度；三是建立健全食品安全信息发布制度。应当说，监管信息从政府独享变为公开透明，既可以倒逼企业珍惜声誉，提高质量管理水平；又能够帮助消费者辨别产品优劣，促进良性市场竞争。
有奖举报制度是社会共治的有效路径。西方国家治理食品安全的重要经验，是用巨额奖金鼓励行业内部“吹哨者”主动揭黑。工作安排借鉴了这一做法，要求地方政府设立食品安全举报奖励专项资金，适度扩大奖励范围，对提供有效线索、经查证属实的，要及时兑现奖励。内部举报人员，适当提高奖励额度。
食品安全一头牵着民心，一头关乎产业，是重大的民生问题、经济问题和政治问题。市场机制、政府监管和社会共治是有机统一的整体。越是强调市场决定性作用和企业首负责任，就越要转变政府职能，在简政放权的同时加强事中和事后监管；就越要提高政府监管的严格性、有效性和公正性，使监管公信力成为社会共治的推动力。只有实现监管部门、生产经营者与消费者激励相容，才能从根本上提升我国食品药品安全保障水平。
（作者为国家行政学院副教授）(原文刊发于5月28日经济日报第九版)