秦前红：立法法修改表征立法新常态
[ 摘要 ]本年度全国人大例会专门将立法法修改纳入大会议程，并辟出专门时间供代表审议，此乃立法法颁行十五年来从来没有之事。未来中国的立法活动应该建立立法新常态。
秦前红：立法法修改表征立法新常态
本年度全国人大例会专门讲立法法修改纳入大会议程，并辟出专门时间供代表审议，此乃立法法颁行十五年来从来没有之事。过去即便是全国人大制定的基本法律之修改，亦由全国人大常委会自行完成，其原因无他，全国人大庞大的代表人数以及短暂的会期，造成全国人大运转不便。而对于专业质素要求极高的立法活动而言，交由全国人大进行，则因诸多代表欠缺基本的法律知识，有时也未点勉为其难。近多年来，很多本应由全国人大制定的法律也由全国人大常委会亲手操觚，法学界更有在立法方面实常委会虚人大之主张，以因应社会发展对法治的强烈需求。但完全坐实全国人大常委会之立法主导权力，则与我国现有的宪治体制有所忤逆，造成立法正当性民主性的缺失，因此未来中国人大制度的变革或许应包括立法权限的重新配置。
以比较立法法制的视角而言之，世界很多国家要么立法法付之阙如，要么只是单纯为立法程序定规立制，而有关立法职权的配置问题通常交由宪法躬自规定。而中国立法法将立法职权分配的实体规定以及立法程序的规范功能集于一身，实乃是于无声处听惊雷的大胆之举。如此重大的制度变革（有人戏称为“立法政变）当时竟然几乎无人质疑其正当性和合宪性，也颇令人匪夷所思。以法律保留制度的引入为例，这项制度虽然对中国法治发展、公民基本权利保护贡献殊多。收容审查制度和劳教制度的废除均以该项制度作为理据，但由于该项制度的运行前提以国家机构的明晰分权为前提，而我国宪法确立的人民代表大会体制却以民主集中制为主要内容，因此实践中法律保留制度的运行也频频遭遇困境。
本次全国人大常委会抱持了对宪法的恪守，并在修法活动中自我歉抑，高度尊重全国人大的立法空间，这些都值得大为嘉许。未来中国的立法活动应该建立立法新常态，亦即严格遵守法定职权、法定程序，有效协调民主立法与专业立法，致力于提升立法的品质，告别粗糙立法模式。
立法法修正案数易其稿，并经广泛讨论，其在体例、文字修辞、具体制度安排均有诸多重大改进，但也有很多值得进一步改善的空间。立法法修正案草案至少还有下列问题需要解决：全国人大常委会以决定形式立法的权力范围和程序必须厘定；明晰全国人大与全国人大常委会之间的立法权划分标准；军事法规必须纳入人大常委会备案审查范围；规范两高司法解释的权限和程序；审慎扩大地方立法主体范围等……
腾讯新闻特约评论员秦前红（武汉大学法学院宪法教授）
附秦前红教授《关于中华人民共和国立法法》修正案的修改意见
——以第二次审议稿为范本
一、删去第一条中“发挥立法的引领和推动作用”的表述，因为立法除了“引领和推动作用”外，还有保障、确认作用等，此种表述逻辑不周延。
二、第六条“适应经济社会发展需求”表达不严谨，如使用广义的“社会”概念，则经济包括其中；如果使用狭义的社会概念，则立法还应适应“政治、文化发展需求“。
三、第八条还应加上“军事基本制度”只能制定法律。
四、第十条应删去第二款“但是授权决定另有规定的除外”之规定。既然第三款规定了授权期限届满前被授权机关就是否继续授权可以提请全国人大及其常委会决定，那么本款就不能为授权期限另开口子。
五、第十三条应该补充规定“全国人大常委会不得暂停适用全国人大制定的法律”。
六、第三十五条应在“应当向委员长会长报告”之后加上“并提交常委会全体会议讨论”。
七、第三十六条第二款“可以召开论证会”之“可以”应修改为“应该”。第三款之“可以”修改为“应该”。其必要性在于增强立法的科学性、民主性。
八、第三十七条应对“经委员长会议决定不予公布”的理由作出限定，因为立法公开应成为原则，不公开只是例外。另外委员会会议决定的程序规则也应明确，是“全体一致决定”还是“过半数决定”？否则可操作性不强。
九、第三十八对常委会工作机构组织评估工作应有限制条件，比如经“法律委员会提请并经委员长会议多数决定”，否则易导致工作机构主导立法进程的不正常状况。
十、第四十二条第三款应修改为“委员长会议可以根据单独表决的结果决定是否将法律草案稿交付表决，暂不交付表决的，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”
十一、第四十五条应加入第三款“法律的规定相互冲突的”。
十二、第五十条应加入第二款，全国人民代表大会常委会解释全国人大制定的基本法律的，应报全国人民代表大会审议通过。
十三、第六十七条规定“重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构负责起草”，对此项起草权交由国务院法制机构应该采取慎重态度，否则会导致立法的行政化、部门利益法制化问题。另外行政法规草案除非涉及国家机密也应以公开发布为原则，体现立法的公开性。
十四、第七十三条应对较大的市修改已经制定的除“城市建设、城市管理、环境保护”事项之外的地方性法规的权限做出规定。否则较大的市会利用地方性法规修改权扩充自己的立法空间。对增加“设区的市”为地方性法规制定主体问题应该采取谨慎态度，不宜采取大踏步扩充态度。这不仅这些市（大部分其实就是过去地级市）立法人才奇缺，立法能力低下，而且在法律监督制度没有完全活化的情况下，还极易损害法制的统一。
十五、第一百条所增“研究意见”多余，应该删去，因为审查意见从逻辑语义上当然包括“研究意见”。另外联合审查会议“工作机构只能列席”不能“参加”，因为工作机构没有“合法性”审查权。
十六、第一百零二条所规定的“常委会工作机构”的“研究意见”法律属性是什么？是否具有法律效力？研究意见应整合进入审查意见，不应具有对外性。
十七、第八十八条应增加规定“全国人大常委会有权撤销最高法院、最高检察院作出的同宪法、法律相冲突的司法解释；有权撤销中央军委制定的同宪法、法律相冲突的军事法规”
十八、立法法应增加“全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作机构”等立法机构工作人员资格准入的规定，以保证其素质适用我国立法的需求。还可以考虑规定为人大常委会委员配备立法助理，以增强其立法审议能力。
